Uneven Processes of Institutional Change: Path Dependence, Scale and the Contested Regulation of Urban Development in Japan

This article contributes to the understanding of institutional change in urban governance through an analysis of ongoing conflicts over the regulation of development in Japanese cities. A typology of institutional change processes helps to show that while change at central and local government scales have been transformative of the institutional frameworks of land planning and land development, they are deeply contradictory in their trajectories of change. The main findings are first that urban environmental governance is subject to uneven playing fields that privilege deregulation and the neoliberalization of urban governance. It appears significantly harder to achieve stronger environmental governance capacity that requires large-scale political mobilization, available policy frameworks and political opportunity, whereas deregulation appears to need little more than political will at the centre and an opportunistic approach to the rewriting or reinterpretation of regulations. Second, at the local scale the environmental and political incentives to create stronger planning regulations appear strong enough to support continued incremental strengthening of the planning system. In the Japanese case, at least, these two conflicting policy trajectories create a degree of contingency and open-endedness that suggests that it is too soon to predict that the possibility of democratic and effective environmental governance is necessarily lost in the tides of neoliberalization. Résumé Cet article participe à la compréhension du changement institutionnel dans la gouvernance urbaine, en analysant les conflits persistants que suscite la régulation de l'aménagement des villes chinoises. Grâce à une typologie des processus de changement impliqués, il apparaît que si une évolution aux échelons central et locaux a amené une transformation des cadres institutionnels de la planification et de l'aménagement des terrains, les trajectoires de chaque niveau sont très divergentes. D'après les principaux résultats, premièrement, la gouvernance urbaine de l'environnement relève de domaines d'exercice inégaux qui privilégient sa dérégulation et sa libéralisation. Il semble nettement plus difficile de renforcer la capacité de gouvernance urbaine en matière d'environnement; en effet, cette option exige une vaste mobilisation politique, l'existence de cadres d'action publique et une ouverture politique, alors que la dérégulation ne nécessite apparemment guère plus qu'une volonté politique du centre et une démarche opportuniste de réécriture et de réinterprétation des réglementations. Deuxièmement, à l'échelon local, les mesures incitatives d'ordre politique et environnemental visant à une réglementation d'urbanisme plus stricte paraissent suffisamment fiables pour nourrir un renforcement progressif continu du système de planification. Dans le cas du Japon au moins, ces deux trajectoires contradictoires de l'action publique créant suffisamment d'éventualités et de latitude, il semble prématuré de dire que la possibilité d'une gouvernance environnementale démocratique et performante a forcément sombrée dans les vagues de la néolibéralisation.